国有土地上房屋所有权人与使用权人分离状态下征收补偿款归属问题的探讨

榆林市红山路，一条数次因涛涛洪水被央视曝光在世人面前的道路，终于在央视名嘴白岩松的热评后进入道路扩宽改造。随之而来的就是房屋征收拆迁。在拆迁最终实施过程中，最为棘手的是部分房屋的出租人与承租人因补偿款归属问题发生严重分歧，导致拆迁工作受阻。笔者代理四件出租人起诉承租人的案件，以此为切入点，对本文的最终形成提供了思想启蒙。实际上，核心的问题是“征收房屋所有权人与使用权人相分离状态下，征收补偿款归属问题”。

一、作为房屋使用人的承租人，在房屋依法被征收后对房屋不存在物权请求权基础，无权直接要求征收机关支付有关补偿款。

房屋征收补偿合同是县级（区）人民政府与被征收房屋所有权人签订的协议，房屋所有权人对于被征收房屋享有物权。其请求权来源于因自有房屋被征收丧失物权而得请求征收机关给予补偿的权利，其权利基础是《中华人民共和国物权法》第四十二条“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。”承租人可否要求征收机关分配征收补偿款，亦取决于其是否享有请求权基础。国务院于2011年1月21日发布施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。”该行政法规在立法上明确了征收补偿对象为房屋所有权人，转换为行使请求权的主体即是被征收房屋所有权人。因此，根据新修订的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，立法上排除了房屋所有权人之外其他人作为补偿对象的权利，也即行政法规未授予房屋承租人享有请求分配的权利。

二、《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的补偿项目均是定型化补偿项目，不能以补偿项目名称确定归属。

根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：(一)被征收房屋价值的补偿;(二)因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿;(三)因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。”之规定，除房屋价值补偿外，搬迁费、临时安置费、停产停业损失费、积极搬迁奖励费等，并不以实际是否产生为依据，而是依照核定的标准计算支付，这些补偿项目的款项都是定型化的补偿，不能以补偿项目名称本身来确定支付对象。该条例中从未出现哪怕一次提及房屋使用人的规定。所以，征收房屋补偿款作为定型化补偿，无论补偿方式以何种形式表现，补偿项目和标准均指向被征收人。

究其原因，盖因为：一方面，行政法规已就征收补偿对象作出明确——即被征收房屋的所有人，房屋的使用人即承租人不属于征收补偿对象，没有请求权基础；另一方面，征收补偿合同虽然基于行政征收法律关系产生，但也遵循合同法相对性之原则，根据合同相对性原则，除合同当事人之外的任何人不能享受受合同约定的权利，亦不能为合同之外的任何人设定义务。而承租人并非合同相对人，自然不享有征收补偿合同约定请求支付补偿款的权利。

三、因政府征收行为导致房屋租赁合同无法继续履行，，承租人在确有损失的情况下，出租人并非当然全部免责，承租人得基于租赁合同之约定向出租人主张权利。

房屋出租人与承租人之间的法律关系，系租赁合同法律关系，双方形成合同之债。政府征收行为作为法定的不可抗力事件，唯发生阻碍合同继续履行的效力。因此，征收致合同解除所生问题，应当首先以双方合同有无就此征收情形所涉问题作出约定为解决先决依据。现实中，多存争议的是，租期未届满的情况下，承租人租赁期间对房屋的装饰装修的补偿问题。国家基于公共利益进行房屋征收属于不可抗力，不需要合同双方同意，在租赁合同并未就此情形约定时，应依据《合同法》第一百一十七条“因不可抗力不能履行合同的，根据不可抗力的影响，部分或者全部免除责任，但法律另有规定的除外。当事人迟延履行后发生不可抗力的，不能免除责任。本法所称不可抗力，是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。”之规定，在租赁合同期限届满前，承租人因征收行为产生装饰装修的客观损失且无过错，对承租人的该部分损失如不予补偿是不公正的。另外，在征收部门组织评估被征收房屋的价值时，其装饰装修情况也被考虑在房屋价值内。因此，即便是因不可抗力造成合同无法履行，但也不能全部免除出租人的责任，毕竟承租人客观存在损失，出租人因此亦获得利益，而这也是前述法律条款规定的“部分或全部免除责任”的应有之意，即对确实存在损失的情况，部分的承担责任。此时，承租人基于自身客观损失，可向出资人主张有关经济补偿。但是该补偿性质并不等同于房屋产权所有人获得的征收定型化补偿，应予区分。在确定补偿数额时，可以第三方评估机构评估的装修残值认定。