关于房地产开发商新建住宅配建幼儿园后

无偿向政府部门移交的现行政策依据及其法律性质探析（一）

前言：随着城市化进程的加速，城镇人口不断增加，对学前教育的需求也日益增长。幼儿园作为公共教育设施，其建设本应由承担公共服务的政府财政投资。近年来，从国务院到地方各级政府陆续出台针对房地产开发商新建住宅配建幼儿园的有关政策，要求开发商建成后向政府无偿移交，以此作为项目竣工验收的附加条件。这一现实操作的政策依据以及法律性质的合法性问题，日益成为房地产界和法律人士关注的问题。本文针对前述问题，就各地政策现状及有关法律性质进行探析。

一、国务院行政法规及政策文件

（一）《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发〔2010〕41号）

第二条 城镇小区没有配套幼儿园的，应根据居住区规划和居住人口规模，按照国家有关规定配套建设幼儿园。新建小区配套幼儿园要与小区同步规划、同步建设、同步交付使用。建设用地按国家有关规定予以保障。未按规定安排配套幼儿园建设的小区规划不予审批。城镇小区配套幼儿园作为公共教育资源由当地政府统筹安排，举办公办幼儿园或委托办成普惠性民办幼儿园。城镇幼儿园建设要充分考虑进城务工人员随迁子女接受学前教育的需求。

（二）《中共中央、国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（中发〔2018〕39号）

第（七）款 积极挖潜扩大增量。充分利用腾退搬迁的空置厂房、乡村公共服务设施、农村中小学闲置校舍等资源，以租赁、租借、划转等形式举办公办园。鼓励支持街道、村集体、有实力的国有企事业单位，特别是普通高等学校举办公办园，在为本单位职工子女入园提供便利的同时，也为社会提供普惠性服务。对于军队停办的幼儿园，要移交地方政府接收，实行属地化管理，确保学前教育资源不流失。

第（八）款 规范小区配套幼儿园建设使用。2019年6月底前，各省（自治区、直辖市）要制定小区配套幼儿园建设管理办法，健全发展改革、自然资源、住房城乡建设、教育等部门联动管理机制，做好配套幼儿园规划、土地出让、园舍设计建设、验收、移交、办园等环节的监督管理。各省（自治区、直辖市）要对小区配套幼儿园规划、建设、移交、办园等情况进行专项治理，2019年年底前整改到位。老城（棚户区）改造、新城开发和居住区建设、易地扶贫搬迁应将配套建设幼儿园纳入公共管理和公共服务设施建设规划，并按照相关标准和规范予以建设，确保配套幼儿园与首期建设的居民住宅区同步规划、同步设计、同步建设、同步验收、同步交付使用。配套幼儿园由当地政府统筹安排，办成公办园或委托办成普惠性民办园，不得办成营利性幼儿园。对存在配套幼儿园缓建、缩建、停建、不建和建而不交等问题的，在整改到位之前，不得办理竣工验收。

（三）《城镇小区配套幼儿园治理工作方案》（国办发〔2019〕3号）

第二条  1.城镇小区严格依标配建幼儿园。严格遵循《中华人民共和国城乡规划法》和《城市居住区规划设计标准》（GB 50180），老城区（棚户区）改造、新城开发和居住区建设、易地扶贫搬迁应将配套建设幼儿园纳入公共管理和公共服务设施建设规划，并按照相关标准和规范予以建设。城镇小区没有规划配套幼儿园或规划不足，或者有完整规划但建设不到位的，要依据国家和地方配建标准，通过补建、改建或就近新建、置换、购置等方式予以解决。对存在配套幼儿园缓建、缩建、停建、不建和建而不交等问题的，在整改到位之前，不得办理竣工验收。

2.确保小区配套幼儿园如期移交。已建成的小区配套幼儿园应按照规定及时移交当地教育行政部门，未移交当地教育行政部门的应限期完成移交，对已挪作他用的要采取有效措施予以收回。有关部门要按规定对移交的幼儿园办理土地、园舍移交及资产登记手续。

3、规范小区配套幼儿园使用。小区配套幼儿园移交当地教育行政部门后，应当由教育行政部门办成公办园或委托办成普惠性民办园，不得办成营利性幼儿园。办成公办园的，当地政府及有关部门要做好机构编制、教师配备等方面的工作；委托办成普惠性民办园的，要做好对相关机构资质、管理能力、卫生安全及保教质量等方面的审核，明确补助标准，加强对普惠实效及质量方面的动态监管。

第四条 2. 落实治理责任分工。按照小区配套幼儿园规划、建设、移交、办园等各个环节的工作要求，明晰各项工作的主责部门及配合部门，建立联审联管机制，切实把摸底排查、全面整改等各项任务落到实处。教育行政部门要参与小区配套幼儿园规划、建设、验收、移交等各个环节的工作。发展改革部门要参与小区配套幼儿园建设项目规划布局，对需要补建、改建、新建的项目按程序及时办理审批、核准或备案手续。自然资源部门要根据国家和地方配建标准，统筹规划城镇小区配套幼儿园，将小区配套幼儿园必要建设用地及时纳入国土空间规划，按相关规定划拨建设用地。住房城乡建设部门要加强对城镇小区配套幼儿园的建筑设计、施工建设、验收、移交的监管落实。机构编制部门按程序做好小区配套幼儿园移交涉及的机构编制工作，根据办园性质，分别由机构编制部门和民政部门依法办理事业单位法人登记或民办非企业单位法人登记。在治理工作中，需要其他相关部门支持配合的，地方各级人民政府要加强统筹协调。

二、各省市关于幼儿园等配套设施移交管理规定

（一）北京市

1、《关于加强本市居住区配套教育设施规划建设管理的意见》（京政办发〔2013〕44号）

第三条 第（二）款 完善建设机制。承担居住区配套教育设施项目的开发建设单位在审定规划方案后，取得建设工程规划许可前，与建设、教育行政部门签订居住区配套教育设施建设协议。协议应当明确配套教育设施的建设内容、质量标准、装修标准、经费筹措、开工及竣工期限、违约责任以及三方的权利义务等内容。教育行政部门要选派相应建设管理人员全过程参与配套教育设施的建设，按照协议约定行使使用单位权力，做到与配套教育设施交付使用后的有效衔接。开发建设单位未按照协议约定完成配套教育设施建设的，建设行政主管部门应依据相关规定实施监督管理并责令改正。

第四条 加强居住区配套教育设施验收和移交管理

根据《北京市新建商品住宅小区住宅与市政公用基础设施、公共服务设施同步交付使用管理暂行办法》规定，开发建设单位在办理居住区项目工程竣工验收备案时，应当按照居住区配套教育设施建设协议，向教育行政部门提出验收申请；在通过验收之后的3个月内，按照建设协议和有关规定将配套教育设施移交给区县教育行政部门管理使用，区县教育行政部门应当及时接收；在办理移交手续时，开发建设单位应依法承担相关配套教育设施保修义务。

2、《大兴区关于推进新区学前教育体制机制改革的意见》（2016.04.05发布实施）

第三条 第（一）款 严格执行《关于加强居住区配套幼儿园规划建设和管理的意见》（京教学前〔2011〕8号），保证新建小区配套幼儿园与住宅小区同步规划、同步建设、同步交付使用，对未按规定建设配套幼儿园的小区规划不予审批，保证新建居住区配套幼儿园规划建设达标。对于规划未建、建而未交、挪作他用的配套学前教育设施，依法责令相关单位限期改正，尽快做好普查、回收、补建等工作。对于没有规划建设配套幼儿园的老旧小区，在确保安全的前提下，利用闲置设施或其他社会资源，优先举办幼儿园，尽最大努力缓解老旧小区幼儿入园问题。

（二）广东省

1、《广东省加强住宅小区配套幼儿园建设和管理工作的指导意见》（粤教基〔2015〕21号）

第四项（二）各县（市、区）国土资源行政主管部门根据学前教育规划和控制性详细规划需配套建设幼儿园的地块，在国有建设用地使用权出让公告中列明，并在国有建设用地使用权出让合同中约定应履行住宅小区配套幼儿园建设以及无偿移交给当地政府部门的责任和义务。

（三）各县（市、区）城乡规划主管部门根据学前教育规划和控制性详细规划需配套建设幼儿园的地块，按规定在建设用地规划条件中明确住宅小区配套幼儿园建设以及无偿移交的责任和义务；在审查住宅小区建设项目规划建筑设计方案时，应根据规划条件和有关标准，审查配建幼儿园的用地、位置、建设规模等，并征求当地教育部门意见，不符合要求的不予审查通过。

2、《广州市居住区配套公共服务设施管理暂行规定》（2019修订）

第六条 居住区配套公共服务设施应当按照下列方式建设移交：（一）配套公共服务设施中的幼儿园、小学、中学、社区卫生服务中心、社区卫生服务站、残疾人康复服务中心、社区管理公共中心、星光老年之家、文化站、文化室、居委管理中心、社区服务站、派出所、公共厕所、垃圾收集站、垃圾压缩站、再生资源回收点、消防站、公交首末站等符合划拨用地条件的公益性配套公共服务设施，不计入房地产开发项目用地的土地出让金，由建设单位统一代建，建成后无偿移交给市、区住房和城乡建设行政主管部门。国土资源和规划行政管理部门在土地出让底价评估时应当综合考虑上述配套公共服务设施的建设成本。

3、《珠海市教育局、珠海市自然资源局、珠海市住房和城乡建设局关于进一步落实住宅小区配套幼儿园移交验收和使用工作的通知》（2021.10.16实施）

第三条 土地挂牌出让时，自然资源部门在相关出让文件及规划设计条件中约定住宅小区配套幼儿园建成后无偿移交给当地政府部门的责任和义务，并明确幼儿园建设应按不低于《珠海市幼儿园简装标准》的要求进行建设。《简装标准》应纳入城市更新项目监管协议内容，幼儿园建设应按不低于《简装标准》的要求进行建设。审核住宅小区建设项目规划建筑设计方案时，应根据规划条件和有关标准，审查配套幼儿园的用地、位置、建设规模等，并征求区教育行政部门意见，不符合要求的不予审查通过。

（三）河南省

1、《河南省城镇小区配套幼儿园建设管理办法》（2017.10.22实施）

第六条 配套幼儿园作为非营利性教育设施，其建设用地按国家有关规定予以保障。具备单独供地条件的，一律按划拨方式供应；不具备单独供地条件的，市、县人民政府在土地供应时明确配套幼儿园的用地面积、建设要求、建设期限、建成后的产权归属、管理使用单位、交付方式、监管要求及依法补偿措施等内容，纳入《土地出让前置条件意见书》，并按照职能分工做好实施监管。

第十一条 配套幼儿园建成并验收合格后，应实行“交钥匙”工程，建设单位须按照约定程序和条件，及时将幼儿园交付使用。合同约定移交当地政府的，应在 3 个月内办理完毕补偿和移交手续并将幼儿园移交辖区教育部门。接收移交的教育部门应及时向不动产登记机构申请登记，不动产登记机构应及时办理。

新建属于划拨土地的配套幼儿园，按合同约定交由教育部门举办公办幼儿园；原有按照出让土地建设的配套幼儿园，实施“一园一案”，可采取无偿赠与政府或政府有偿回购方式移交教育部门，由教育部门统筹安排用于举办公办幼儿园或委托办成普惠性民办幼儿园，优先满足本小区居民适龄儿童就近入园。

2、《开封市城镇小区配套幼儿园建设管理办法》（2018.09.18实施）

第八条 配套幼儿园作为非营利性教育设施，其建设用地按国家有关规定予以保障。具备单独供地条件的，一律按划拨方式供应；不具备单独供地条件的，市、县政府在土地供应时明确配套幼儿园的用地面积、建设要求、建设期限、建成后的产权归属、管理使用单位、交付方式、监管要求及依法补偿措施等内容，纳入土地出让方案、合同，并按照职能分工做好实施监管。

第十一条 配套幼儿园建成并验收合格后，应实行“交钥匙”工程，建设单位须按照约定程序和条件，及时将幼儿园交付使用。合同约定移交当地政府的，应在 3 个月内办理完毕补偿和移交手续并将幼儿园移交辖区教育部门。接收移交的教育部门应及时向不动产登记机构申请登记，不动产登记机构应及时办理。

新建属于划拨土地的配套幼儿园，按合同约定交由教育部门举办公办幼儿园；原有按照出让土地建设的配套幼儿园，实施“一园一案”，可采取无偿赠与政府或政府有偿回购方式移交教育部门，由教育部门统筹安排用于举办公办幼儿园或委托办成普惠性民办幼儿园，优先满足本小区居民适龄儿童就近入园。

3、《周口市城镇小区配套幼儿园建设管理办法》（周政办〔2020〕31号）

第六条 自然资源和规划部门对达到配套幼儿园建设规模的城镇小区，须在土地出让公告中明确配套幼儿园建设用地的性质、建设规模及标准、与首期住宅项目同步投入使用、建成后无偿移交给政府等具体内容，并载入土地出让合同条款中。自然资源和规划部门要严格按照已批准控规要求和设计条件，审查配套幼儿园的规划设计方案，会同住房城乡建设部门、教育体育部门开展联合验收，督促项目开发建设单位与教育体育部门同步签定配套幼儿园移交协议。

第七条 配套幼儿园建成并验收合格后，应实行“交钥匙”工程，开发建设单位须按照约定程序和条件，及时将配套幼儿园交付使用，应在 3 个月内完成移交手续办理。接收移交的教育体育部门应及时向不动产登记机构申请登记，不动产登记机构应及时办理。

第八条 配套幼儿园由开发建设单位负责建设，建成后无偿移交给政府，由教育体育部门统筹安排举办公办幼儿园或委托办成普惠性幼儿园。公办幼儿园的收费依据《河南省幼儿园收费管理暂行办法实施细则》（豫发改收费〔2012〕2061 号），严格按照政府定价执行；普惠性幼儿园按照所在辖区普惠性民办幼儿园界定标准，实行政府指导价格管理，严禁普惠性幼儿园高收费。

（四）内蒙古自治区

1、《内蒙古自治区城镇小区配套幼儿园建设管理办法》（内政办发〔2019〕23号）

第八条 配套幼儿园属非营利性教育机构，其建设用地按国家有关规定予以保障。具备单独供地条件且符合相关用地政策的，可以按照划拨方式供应；不具备单独供地条件的，自然资源部门应会同有关部门，在土地出让方案中明确配套幼儿园的用地面积、建设要求、建设期限、建成后产权归属、管理使用单位、交付方式、监管要求及依法补偿措施等内容，并在国有建设用地使用权出让合同中进行约定。配套幼儿园建设用地一经确定，任何单位和个人不得侵占或擅自变更。

2、《包头市城镇小区配套幼儿园规划建设管理实施办法》（包府办发〔2020〕85号）

第八条 新出让的居住项目需配套建设幼儿园的，在《建设用地规划条件书》《国有建设用地使用权出让合同》或《建设项目选址意见书》中明确约定配套幼儿园建设要求等内容。拟以招拍挂牌出让方式取得幼儿园土地使用权的，出让前，旗县区政府须提出配套建设幼儿园的建设要求、建设期限、建成后产权归属、管理使用单位、交付方式、监管要求及依法补偿措施等内容，自然资源部门要将旗县区政府提出的幼儿园配建要求作为《国有建设用地使用权出让合同》附件。建设单位取得土地使用权后，按照《建设用地规划条件书》和《国有建设用地使用权出让合同》约定落实配建要求；以划拨方式提供土地使用权的，划拨价款（土地成本）由权利人缴纳，由建设单位按规划设计要求代建幼儿园，建设单位按要求完成代建且验收合格后，将土地及地上物、设施无偿移交属地县级教育行政部门，并协助属地县级教育行政部门办理土地、地上物的不动产登记手续。

3、《鄂尔多斯市中小学校幼儿园规划建设条例（2021修正）》

第二十三条　中小学校、幼儿园的建设可以采用政府统筹建设、开发建设单位配套建设等方式进行。

开发建设单位配套建设的，自然资源部门应当将配套建设中小学校、幼儿园的用地面积、建筑面积等指标纳入建设用地规划条件一并公告。

自然资源部门与开发建设单位签订国有土地使用权出让合同时，应当明确配套建设中小学校、幼儿园的建设位置、用地面积、建设规模、建设标准、建设工期、交付使用、产权归属、补偿措施、移交方式以及违约责任等内容。自然资源、住房和城乡建设、教育主管等部门应当监督开发建设单位全面履行相关协议。

4、《呼和浩特市城市中小学幼儿园规划建设条例实施办法》呼政办发〔2023〕6号

第九条  市自然资源部门应当按照规划条件和国有建设用地使用权出让公告等文件要求，在《国有建设用地使用权出让合同》中与土地竞得人或单位（企业）约定配套建设幼儿园产权归属移交等有关要求，确保与住宅小区同步规划、同步设计、同步建设、同步验收、同步移交。

住宅小区配套幼儿园属于公共教育资源。开发建设单位应按照约定将配建幼儿园以及相关手续、竣工图纸等所有档案材料一并无偿移交辖区人民政府教育部门，用于举办公办幼儿园或者引进优质资源委托举办普惠性民办幼儿园，不得出售、转让、出租。

（五）陕西省

1、《陕西省中小学校幼儿园规划建设办法》（陕西省人民政府令第222号，2019年12月1日实施）

第二十一条 新建居民住宅区规划建设的中小学校、幼儿园可以采取政府统建或者委托开发建设等方式进行。

中小学校、幼儿园采取政府统建方式的，设区的市、县（市、区）人民政府应当统筹建设用地和建设费用。

中小学校、幼儿园采取委托开发建设方式的，设区的市、县（市、区）人民政府应当与委托开发建设单位签订委托合同，约定双方权利义务和违约责任等。

委托开发建设的中小学校、幼儿园，经验收合格后应当按照委托合同的约定移交所在地县（市、区）人民政府教育行政部门；教育行政部门应当及时办理接管手续。

第二十二条 新建居民住宅区规划建设的中小学校、幼儿园应当与住宅区同步规划、同步设计、同步建设、同步验收、同步交付使用。

分期开发建设的居民住宅区，规划建设的中小学校、幼儿园应当在首期开发建设时与居民住宅区同步规划、同步设计、同步建设、同步验收、同步交付使用。

未按前款规定建设和交付使用的，住房城乡建设部门不予进行竣工验收备案。

第二十八条 设区的市、县（市、区）人民政府自然资源部门应当将委托建设的新建居民住宅区中小学校、幼儿园作为土地出让的条件载入招拍挂交易文件，并作为国有土地使用权出让合同的组成部分，在国有土地使用权招标、拍卖公告中明示其建设规模、标准要求、产权归属及移交、违约责任等事项。

2、《关于加强西安市居住区配套公办义务教育阶段学校和幼儿园建设管理工作若干意见》（市政办发〔2019〕30号）

第（五）项 新规划的义务教育阶段学校和幼儿园的建设用地应独立成宗划拨供应，其建设用地交由所在区县政府、开发区管委会进行统建。建成后由各区县、开发区教育部门按照相关规定组织或委托办学。

第（六）项 对本意见发布之日前，已签订国有土地出让合同的新建商品住房项目，依据土地出让合同及《规划条件书》统一规划实施的义务教育阶段学校、幼儿园，可随商品住房项目一并实施供地，由开发建设单位统一代建，建成后无偿移交所在区县、开发区教育部门，产权归区县、开发区教育部门所有。

由开发建设单位代建的义务教育阶段学校、幼儿园，各区县政府、开发区管委会应在开工前与开发建设单位签订《居住区公建配套设施建设合同》。合同中应当明确配套义务教育阶段学校、幼儿园的建设内容、位置、开工及竣工期限、接收主体、移交期限、交付条件、违约责任等内容。

3、《安康市中小学校幼儿园规划建设办法》（安政发〔2021〕10号）

第十九条　鼓励企事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依照有关法律法规的规定，捐赠财产、出资建设中小学校、幼儿园。

鼓励各类社会组织及公民个人将其出资建设的中小学校、幼儿园无偿移交属地人民政府。

对捐赠财产、出资建设和无偿移交中小学校、幼儿园的社会组织和个人，应当依法给予表彰、奖励。

第二十条　市、县（市、区）有关管理部门应严格执行国家和本省有关规定，对中小学校、幼儿园建设涉及的行政事业性收费、服务性收费和政府性基金，国家和本省规定予以减免的，应依法依规减免。

第二十一条　新建居民住宅区规划建设的中小学校、幼儿园可以采取政府统建或者委托开发建设等方式进行。

中小学校、幼儿园采取政府统建方式的，市、县（市、区）人民政府应当统筹建设用地和建设费用。

中小学校、幼儿园采取委托开发建设方式的，市、县（市、区）人民政府应当与委托开发建设单位签订委托合同，约定双方权利义务和违约责任等。

委托开发建设的中小学校、幼儿园，经验收合格后应当按照委托合同的约定移交所在地县（市、区）人民政府教育行政部门；教育行政部门应当及时办理接管手续。

第二十二条　市、县（市、区）人民政府自然资源部门应当将委托建设的新建居民住宅区中小学校、幼儿园作为土地出让的条件载入招拍挂交易文件，并作为国有土地使用权出让合同的组成部分，在国有土地使用权招标、拍卖公告中明示其建设规模、标准要求、产权归属及移交、违约责任等事项。

4、《榆林市城镇小区配套幼儿园规划建设管理办法（试行）》（榆政办发〔2022〕9号）现已失效

第十六条 在土地处置前，资源规划部门要征求教育部门意见。教育部门要及时提出幼儿园配套建设规模和无偿移交等原则要求，资源规划部门要在规划条件、土地出让合同中予以明确。

第十八条 分期开发建设的项目，城镇小区配套幼儿园要与项目首期同步规划、同步设计、同步建设、同步验收、同步无偿交付使用，未按照建设工程规划许可要求进行建设的，不予办理规划核实手续。