对建设用地使用权出让合同中约定的迟延缴纳出让金违约金制度的反思与重构

引言：在建设用地使用权出让合同中约定的迟延缴纳出让金的违约责任是1‰/日的违约金，该标准的来源是国办发〔2006〕100号及财综〔2006〕68号文件。而国务院和财政部设定该比例的初衷在于保障国有土地资源的合理利用，以及维护土地出让合同的严肃性和执行力。然而，随着经济社会的发展和法律环境的变化，这一比例的合理性与适用性逐渐受到关注和质疑，亟需学界与实务界共同探讨。

一、违约金条款的性质争议

现行土地出让合同中的违约金条款具有双重属性：一方面作为民事合同条款，应当遵循民法典关于违约金调整的规则；另一方面又作为行政协议的违约责任条款，承载了土地管理秩序维护功能。虽然在已有的建设用地使用权出让合同纠纷案例中，法院普遍在形式上将此类纠纷归于民事问题，但实践中却将解决行政需求作为第一要义，这也出现了以下的极端倾向：

（一）行政优益权的过度扩张

现今，全国部分地方政府以 "维护国有资产安全" 为由，普遍适用1‰/日的违约金标准，不考虑导致迟延缴纳出让金的责任。

（二）司法裁量权的过度谦抑

除了政府的要求，全国各地的法院也总以 "维护国有资产不流失" 为由，对明显过高的违约金不予调整。笔者查询统计了2022-2024年间法院公布的国有土地使用权出让合同纠纷案例中的96份案例，对于1‰/日违约金，其中仅有18.6% 的案件适用了违约金调减规则，且调减幅度普遍不超过30%，这还不包括需要上诉调整的情况，其余的都以政府主张的维护国有资产安全为由支持了政府的诉请。

二、比例设定的困境分析

（一）与民事法律体系的冲突

我国《民法典》第五百八十五条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉合同编通则若干问题的解释》第六十四条明确规定，违约金赔偿应以实际损失为基础，兼顾合同履行情况、当事人过错程度等因素综合确认。但国办发〔2006〕100号《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》、财综〔2006〕68号《国有土地使用权出让收支管理办法》中却明确提出，建议将土地出让的违约金划定在日千分之一。这一设定与民事法律体系中的违约金调整原则存在明显冲突。而在实际操作中，日千分之一的违约金比例往往导致违约金数额远高于实际损失，使得违约方承受过重的经济负担，这显然与民法典中违约金赔偿应以实际损失为基础的原则相悖。此外，该比例也未能充分考虑合同履行情况、当事人过错程度等因素，导致违约金的判定缺乏灵活性和合理性。

（二）与市场规律的脱节

从时间上看，设定1‰/日违约金文件出台于 2006 年，从当时银行的一年期贷款基准利率来看，当年的基准利率为 6.12%，而现在LPR已降至3.1%。从现在的角度讲，当时在建立该固定比例时未能考虑动态调整机制，导致如今违约金数额与实际损失严重失衡。笔者代理内蒙古鄂尔多斯市乌审旗一家房企被自然资源局诉请支付迟延缴纳土地出让金的案件中，一二审法院均以保护国有资产为由判决房企承担1‰/日的违约金，导致房企承担了巨额的经济损失。

（三）地方法院裁判标准不统一

经笔者查阅案例发现，全国各地区法院对此类迟延缴纳出让金承担违约金案件的判决不统一，即便在同一辖区内，也存在“同案不同判”的现象。例如当前笔者代理的前述真实案例，在鄂尔多斯市同一辖区内，不同层级的法院有不同的判决结果。在查阅到的鄂尔多斯市辖区法院审理的53件同类案件中，对于迟延缴纳土地出让金的违约金问题，法院均按照银行同期贷款利率进行调整计算。具体来看，鄂尔多斯市中院在2019年作出1篇判决，东胜区人民法院在2023年作出2篇，乌审旗人民法院分别在2015年作出2篇、2016年作出1篇，康巴什区人民法院在2021年作出1篇，伊金霍洛旗人民法院分别在2016年作出3篇、2017年作出8篇、2018年作出20篇、2019年作出1篇、2020年作出14篇判决书（均有案例为证）。但在笔者代理的同样争议的案件中，两级法院均对违约金未做调整，造成同一辖区的不同企业因同一件事实，受到了完全不同的司法判决。这种同案不同判的现象，不仅损害了司法公信力，也影响了市场的公平竞争。因此，迫切需要对建设用地使用权出让合同违约金制度进行反思与重构，以平衡行政权与民事公平之间的关系，确保法律的统一适用和市场的公平竞争。

三、违约金调整的司法裁判标准重构建议

结合民法典关于违约金调整的相关规定，对于类似争议，笔者建议从以下审查标准去认定：

（一）考虑实际损失认定

在处理建设用地使用权出让合同纠纷案中，无论是政府，还是司法机关，都应当综合考虑资金占用成本、土地闲置期间的增值收益、企业管理成本等因素去综合认定，而不能机械适用日千分之一的规定。例如，在深圳前海合作区法院作出的（2021）粤0391 行初234 号判决书中，就将违约金计算标准调整为LPR的 1.5 倍，同时扣除了土地增值部分。

（二）考虑过错程度

此类案件过程中，司法机关除了需要考虑各方实际损失，也应当从各方的过错程度去认定。在对于一些企业恶意违约（如囤地炒地）的情况下，适度提高违约金标准无可厚非，而对于一些非因企业恶意违约的情况，就不能再依照日千分之一的标准去作出判决，而应当灵活判决，适当减免企业负担。

（三）公平原则

建立违约金与土地出让金总额的比例限制机制。将违约金上限设定为合理数值，以避免过高的违约金给违约方造成过大的经济压力，同时保障守约方的合法权益。这一比例限制既体现了法律的公平正义原则，也符合市场经济条件下对企业经营风险的合理预期。

四、违约金制度完善的路径

（一）立法层面

建议相关立法机构可以明确国办发〔2006〕100号《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》、财综〔2006〕68号《国有土地使用权出让收支管理办法》与《民法典》中对于违约金调整的规定，并据此对土地出让金的违约金比例进行修订，应确立以《民法典》为基础的违约金调整原则，明确违约金的计算应以实际损失为依据，同时考虑合同履行情况、当事人过错程度等因素，确保违约金的判定既公平又合理。

（二）司法实践层面

建议最高人民法院通过指导性案例或司法解释，进一步明确在建设用地使用权出让合同纠纷中，违约金的调整标准和审查原则。同时，加强对下级法院的监督与指导，确保各地法院在处理此类案件时的统一裁判标准。

（三）行政监管层面

在当前没有对违约金标准作出修改前，建议相关政府部门在土地出让合同的签订与执行过程中，对于违约金条款的适用设定明确的条件，比如催告、容让期，给予受让方一定的宽限期。

五、结论

对迟延缴纳国有土地出让金1‰/日违约金标准的探讨，不仅是对现行制度的反思，更是对未来制度完善的期许。通过重构司法裁判标准、完善立法与司法实践、加强行政监管等多方面的努力，我们有望构建一个更加公平、合理、高效的土地出让金违约金制度。这不仅有助于维护国有土地资源的合理利用，保障土地出让合同的严肃性和执行力，还能更好地平衡政府、企业与社会各方的利益，促进经济社会的和谐稳定发展。笔者为代理的案件也曾给全国人大常委会寄信，就此类案件的法律适用问题提出过咨询，希望尽快明确相关法律法规效力，以统一司法裁判标准，减少地方司法裁判不统一的问题，增强法律的确定性和可预测性。然而，截止本文成稿时，未能收到有关回复或获知有关信息。