浅谈村干部协助政府从事土地征收补偿费管理工作的范畴及其侵占、挪用款项行为的定性

    内容提要：村委会等村基层组织人员（以下简称村干部）不是法定的国家工作人员，其只有在依法从事全国人大常委会关于《中华人民共和国刑法》第九十三条第二款的解释（以下简称《立法解释》）规定的协助人民政府工作的七类行为时才是“其他依照法律从事公务的人员”，才符合贪污贿赂犯罪的主体要件。对于其利用职务便利实行侵占或挪用土地征收补偿款的行为定性，应当根据其实行行为是否发生在协助政府从事土地征收、征用补偿费管理的工作范畴内，以确定其犯罪主体身份，并应以其侵占或挪用的土地征收款是否属于公款综合判断其是否构成贪污贿赂犯罪。笔者根据辩护的一例真实案例提出上述论点，见教同仁。

基本案情：

邢某、张某分别为某村的党支部书记和会计。2014年11月26日，张某从镇政府村级资金专户领取政府补偿给该村四组的征地补偿款326万元。经村民会议决议，该补偿款的分配方案是：由村委会按照3%的比例提留一部分用于村集体公益事业支出，其余部分按照四组村民的人数进行平均分配。12月10日，张某按照分配花名册将补偿款从集体账户转入到四组村民个人账户内，提留款项直接留存在集体账户。2015年1月25日，邢某因偿还个人债务向张某提出借其保管的8万元集体资金使用，张某从保管的集体资金账户中向邢某汇出了8万元。某区检察院在查办案件过程中发现该线索，遂以挪用公款罪对二人立案侦查，后二人被以挪用公款罪提起公诉。

笔者作为邢某的辩护人参与案件审理，对于本案提出的辩护意见是：邢某、张某的行为构成犯罪，但不符合挪用公款罪的犯罪构成要件，而符合挪用资金罪的犯罪构成要件。

一、挪用公款罪与挪用资金罪的区别。

《刑法》第三百八十四条规定的挪用公款罪与第二百七十二条规定的挪用资金罪显著的区别：一是犯罪主体不同。挪用公款罪的犯罪主体是特殊主体，即国家机关工作人员、国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员。全国人大常委会关于《中华人民共和国刑法》第九十三条第二款的解释（以下简称《立法解释》）规定：“村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事（一）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；（二）社会捐助公益事业款物的管理；（三）国有土地的经营、管理；（四）土地征收、征用补偿费用的管理；（五）代征、代缴税款；（六）有关计划生育、户籍、征兵工作；（七）协助人民政府从事其他行政管理工作时属于其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论”；挪用资金罪的犯罪主体是公司、企业或其他单位的工作人员。二是侵犯的犯罪客体不同：挪用公款罪侵犯的法益是国家财产所有权和国家工作人员的职务廉洁性。挪用资金罪侵犯的客体是公司、企业和其他单位的财产权。

二、村干部协助政府从事土地征收、征用补偿费用的管理工作，限于协助政府对被征土地进行核准、测算，以及代为领取、发放征地补偿款的环节。邢某、张某在实施挪用行为时，土地补偿款已发放完毕，其协助人民政府管理征地补偿款的工作职责已经终止，不再属于《立法解释》规定的“其他依照法律从事公务的人员”。

村干部不是法定的国家工作人员，他们只有在协助人民政府从事《立法解释》所规定的七项事务时才属于《刑法》第九十三条第二款所规定的“其他依照法律从事公务的人员”，也才能够成为贪污贿赂犯罪的主体。既然村干部是协助工作，那么“协助”的主体就具有临时性，“协助”的工作范畴就存在始与终的问题。就土地征收工作的实际流程而言，政府在征收集体土地时，需要村干部协助政府对被征土地的使用权人进行登记造册，对被征土地面积及地上附着物、青苗进行核准、测算，代为领取、发放征地补偿款。所以，村干部协助政府管理征地补偿费的工作职责在土地补偿款分配完毕后终止。本案中，邢、张二人挪用资金的行为发生在征地补偿款依法分配完毕后，其协助人民政府管理征收补偿费用的工作职责就已终止，不再属于协助政府从事管理工作的人员，即不符合贪污贿赂犯罪的主体要件。

三、征地补偿款在支付到村集体账户后即发生从国家所有到集体所有的权利转移，村集体依民主议定程序从分配给村民小组的征地补偿款中提留的集体公益性资金，属于村集体财产，邢、张二人挪用的是集体资金而非公款，不符合挪用公款罪的犯罪对象。

对于土地及征地补偿款的性质，《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理……”第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”由以上法律、法规的规定可知，土地征收补偿费本质上是国家对集体土地所有权由集体所有转为国家所有而给予集体经济组织的经济补偿，征地补偿费归属于集体，国家一旦将征地补偿费支付给被征收集体，征地补偿费的所有权便从国家转移到集体所有。之后对土地补偿款的分配属于村民自治范围，此时，村干部履行的是身为村干部的职责而非协助政府管理土地征收补偿费用的公务职责。诚如笔者在前文案情简介中所介绍，本案涉及的征地补偿款是政府拨付给该村第四村民小组的土地补偿款，所以，依照前述法律规定，张某以集体组织成员身份领款的行为不会发生所有权转移的法律效果，在该补偿款未支付给四组前，其依然是属于协助政府从事土地征收补偿款管理的工作人员。然而，本案的案情是，二人挪用资金的行为发生在征地补偿款分配到四组村民后且挪用的资金本身是村集体依民主程序提留下的资金。依前文所论，二人在实行挪用资金行为时，其协助政府管理土地征收补偿款的公务已然终止，其挪用资金时的身份仅仅是村委会的村干部而已。其挪用的资金虽然源于征地补偿款，但该资金是经村集体民主议定程序从分配的征地补偿款中依法提留3%所得的资金，不是侵吞、截留的款项。因此，二人所挪用款项属于村集体的财产，不是公款。二人行为侵犯的法益是集体财产权而非国家财产权，不符合挪用公款罪的犯罪客体要件。

村干部在协助政府从事土地征收、征用补偿费的管理工作时属于临时性工作人员，其协助政府工作的范畴限于对土地权利人登记造册，核算土地面积和地上附着物、青苗，领取、发放补偿款。征地补偿款作为国家对被征地集体组织的经济补偿，补偿款在领取前属于公款，在领取后即转为集体所有的财产。至于补偿款的分配方案，属于村委会的自治范围。对于村集体在分配补偿款时 ，经村民会议民主议定，提留部分补偿款作为集体公益性支出的行为，不是村干部侵吞、截留补偿款的行为，相关提留的资金应当认定为村集体所有的资金。村干部侵占、挪用该部分资金的行为不应认定为贪污罪或挪用公款罪，而应当以职务侵占罪、挪用资金罪进行定罪、量刑。