浅析 “征收土地补偿费用分配”过程中

几个疑难法律问题

当前，因榆林周边几大工业园区建设征收集体土地使部分村集体获得数额巨大的征地补偿费用。但在风沙草滩地区，地多人稀，人均承包地面积较多。在依现有国家法律、法规规定分配征地补偿费用时，会出现被征地农户所得的补偿费用远高于其他未被征地农户，造成集体成员心理不平衡、不理解导致无法分配补偿费用或违法分配补偿款引发法律诉讼。现就征地补偿费用分配过程中需要理解的几个法律问题浅析如下。

一、关于征收集体所有土地依法应当给予的补偿费用种类的问题。

根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款规定、《中华人民共和国物权法》第四十一条第二款的规定，征收集体所有的土地补偿费用种类包括四类：土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费、青苗补偿费。

二、关于土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费的补偿标准问题。

根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。

征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍；陕西省实施《中华人民共和国土地管理法》办法（2010年修正本）第二十九条规定： 征收耕地的土地补偿费、安置补助费，按照《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定的标准补偿。征收其他土地的土地补偿费、安置补助费和征收土地上附着物、青苗补偿费，按下列标准补偿：

（一）农用地土地补偿费为被征收土地所在县（市、区）中等耕地前三年平均年产值的四至六倍，其他土地的土地补偿费为被征收土地所在县（市、区）中等耕地前三年平均年产值的一至四倍；

（二）已利用的其他土地的安置补助费按照所在县（市、区）中等耕地安置补助费的百分之三十至百分之六十计付；

（三）青苗补偿费按被毁青苗的耕地前三年平均年产值的百分之四十至百分之九十补偿，房屋和其他地上附着物，根据用途、结构、使用年限等因素确定类别、等级和补偿单价，由设区的市（地区）人民政府规定具体计价标准。

依照前款规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农村村民保持原有生活水平的，经省人民政府批准，可以增加安置补助费，但土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。

三、关于土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费的归属问题。

根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定：土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。
    征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。

四、关于安置补助费的性质、归属以及安置的方式问题。

（一）安置补助费的性质问题。

我国《土地管理法》第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”，依照该规定，可以看出安置补助费仅仅是征地补偿费用中的一部分，其与土地补偿费是性质完全不同的概念。安置补助费是为了解决被征地农民生存、生活问题而设立的专项补偿费用，而土地补偿费是对集体土地所有权丧失的补偿。

（二）安置补助费的归属问题。

关于安置补助费的归属，理论界和实际操作中主要有两种观点：

1、平均分配说

此观点认为安置补助费应该和土地补偿费一样，按照被征地的农村集体经济组织成员人数，平均分配安置补助费，对原承包经营户重新进行土地调整。因此，应将安置补助费全部纳入村民统一分配，由村集体对原承包经营户进行统一安置。

2、个人占有说

这种观点认为，安置补助费应当分配给承包经营户个人，而不应当给全体经济组织成员平均分配。因为征用的土地是承包经营户使用的、用以维持生活的基本保证，承包地被征用后，这些人便丧失了生活来源。

本人认为，安置补助费应当分配给被征地农户，理由如下： 

（１）安置补助费的计算方式体现了对承包经营户的利益保护。安置补助费的计算方式，一般情况下是按照《土地管理法》第四十七条第二款的规定计算出被安置的人口数，然后再对被安置人口进行安置费数额计算，这种计算方式，一是对被安置人员作出严格界定，二是对安置数额作出确定——两者结合起来，既维护征收土地者的权益，又保护承包人的利益。在土地未被全部征收的情况下，需要安置的农业人口无疑是被征地的农户，而不是全体村民。

（2）我国现行土地管理法律法规及相关司法解释赋予土地承包经营权人获得安置补助费的权利。

《农村土地承包法》第十六条第二款对土地承包方的权利作了这样的规定：“承包地被依法征收、征用、占用的，有权依法获得相应的补偿”。最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律若干问题的解释》（下称《解释》）第二十三条第四款规定：“承包地被依法征收，放弃统一安置的家庭承包方，请求发包方给付已经收到的安置补助费的，应予支持。”前者规定了承包经营户有资格要求得到相应补偿的权利，而不是全体村民都可以主张。而且这种请求补偿的范围不仅包括地上附着物和青苗的补偿费，还包括安置补助费。最高人民法院在《解释》中还明确地指出被安置者即被征地农户的权利：他们可以接受统一安置，可以放弃统一安置，选择权在被征地农户手中。土地发包人即村集体或村民小组不能以另行补充相应的土地为由，来剥夺承包经营户的自主权利，进而占有安置补助费。

（３）土地承包经营权属于用益物权，土地承包经营权人依法享有占有、使用、收益的权利。我国《物权法》保护承包经营户享受安置补助费的权利。

《物权法》将土地承包经营权纳入到用益物权的范畴，这就明确了承包经营土地的承包经营户即为用益物权人，而用益物权人对其所承包土地上享有的权利具有排他性。该法第一百三十二条规定： “承包地被征收的，土地承包经营权人有权依照本法第四十二条第二款的规定获得相应的补偿”，而该法第四十二条第二款规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”这两条规定明确提出了保护被征地农民的利益，而这种利益的保护恰好与土地法律法规相互印证，表明被征地的对象不仅仅是全体村民，还包含了承包土地的承包经营户。而被征地农户恰是必须进行妥善安置的对象，所以，用以保障被征地农户生活、生存的安置补助费依法应当归承包经营户所有。

（三）关于安置的方式问题。

根据国土资源部国土资发 〔2004〕238号《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》通知的规定，被征地农民安置途径有以下几种： 

（1）农业生产安置。征收城市规划区外的农民集体土地，应当通过利用农村集体机动地、承包农户自愿交回的承包地、承包地流转和土地开发整理新增加的耕地等，首先使被征地农民有必要的耕作土地，继续从事农业生产。 

（2）重新择业安置。应当积极创造条件，向被征地农民提供免费的劳动技能培训，安排相应的工作岗位。在同等条件下，用地单位应优先吸收被征地农民就业。征收城市规划区内的农民集体土地，应当将因征地而导致无地的农民，纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度。 

（3）入股分红安置。对有长期稳定收益的项目用地，在农户自愿的前提下，被征地农村集体经济组织经与用地单位协商，可以以征地补偿安置费用入股，或以经批准的建设用地土地使用权作价入股。农村集体经济组织和农户通过合同约定以优先股的方式获取收益。 

（4）异地移民安置。本地区确实无法为因征地而导致无地的农民提供基本生产生活条件的，在充分征求被征地农村集体经济组织和农户意见的前提下，可由政府统一组织，实行异地移民安置。

由于现行法律、法规将如何安置的自主权赋予了被征地农户，上述安置方式的适用应征得被征地农户的同意。如果被征地农户不接受统一安置，诚如上述，其有权要求获得相应的安置补助费。

五、关于《土地管理法》中规定的土地承包经营期限与《物权法》、《农村土地承包法》规定的承包经营期限不一致的问题。

现行的《中华人民共和国土地管理法》最早制定于1986年，前后历经1988年、1998年、2004年三次修正。其中在1998年的修正中，在第十四条中加入了土地承包经营期限为30年的规定，应当承认，该条规定是概括的、不具体的。2003年3月1日生效施行的《中华人民共和国农村土地承包法》对土地承包经营期限作出了详细具体的规定：“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。”2007年10月1日生效施行的《中华人民共和国物权法》第一百二十六条就土地承包期限作出了与《农村土地承包法》第二十条相同的规定，并附加一款：“前款规定的承包权届满，由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包。”从上述三部法律规定可以看出，1998年修改的《土地管理法》对于土地承包经营期限只是做了基本的、概括的规定，而且也未区分不同类别土地的承包期限。随后，2002年8月29日通过的《农村土地承包法》针对不同类别的集体土地承包期限作出了详细规定，是对《土地管理法》的补充和完善，该规定亦被其后的《物权法》再次确认。由此，在出现新旧法律对土地承包期限规定不一致的情况时，应当依据新法优于旧法的法律适用原则，在土地承包经营期限的问题上，应当按照《物权法》第一百二十六条规定的期限执行。

六、土地承包期内，能否调整承包地的问题。

依据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十七条的规定：“承包期内，发包方不得调整承包地。承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。”陕西省实施《中华人民共和国农村土地承包法》办法第十八条规定：承包期内， 发包方不得调整承包地。承包期内有下列特殊情形之一，对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上农户代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级农村土地承包行政主管部门批准：

（一）因自然灾害严重损毁承包地的；

（二）因土地被国家征收、征用，承包方自愿将安置补偿费交集体经济组织，要求继续承包土地的；

（三）兴办乡村公共设施、公益事业或者实施乡村建设规划占用承包地的；

（四）个别农户人均承包地面积不足本集体经济组织人均承包地面积二分之一的。

对个别农户调整承包地的，应当在机动地、交回或者依法收回的承包地、复垦土地  、依法新开垦土地中调整或者通过承包户之间互换承包地的方式解决，不得将已承包到户的土地全部收回重新发包。承包合同约定不得调整的，按照其约定。  

依据上述法律、法规规定，承包期内，不得调整承包地是基本原则。只有在发生上述特别情形时，才可以经过严格的民主议定程序对个别农户承包的耕地和草地进行调整。

七、如何理解最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十三条中关于“放弃安置”的问题。

该解释第二十三条规定：“承包地被依法征收，放弃统一安置的家庭承包方，请求发包方给付已经收到的安置补助费的，应予支持。”该解释实际上确认了安置补助费属于被征地承包经营户所有，这与本文中第三条的分析论理的结论是一致的。

八、关于土地承包经营户所承包的土地被全部征收后，在其已依法获得各项征地补偿费用后，若集体组织调整承包地时，是否仍然有权利参与承包土地的问题。

农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地，这是法律对土地承包经营权的法定保护，任何组织和个人不得剥夺或限制。农户的承包地虽然被全部征收，但并不必然意味着丧失了集体经济组织的成员资格。所以，被征地农户当然享有土地承包经营的权利。但是，必须指明的是，被征地农户享有土地承包经营的权利，不意味着必然享有要求集体组织必须给其承包土地。此种权利的行使前提条件是，集体组织有土地可以调整，比如集体组织依法收回的土地、承包户自愿交回的土地以及新开垦出的土地。若集体组织没有土地可以调整，则此种权利处于“待定状态”，不会必然实现。若被征地农户将户籍迁入设区的市，转为城镇居民，则其集体成员资格丧失，其土地承包经营权消灭。

九、关于土地承包经营期限届满后，集体经济组织能否收回承包地重新进行发包的问题。

国家的基本土地承包政策是“确保土地承包经营户长期而稳定的经营土地”，尽量消除承包户担心承包期限届满后失地的担忧。为此，《物权法》从法律层面确立这项基本政策的落实。其第一百二十六条第二项规定：“土地承包经营期限届满后，由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包。”该规定实际上赋予了土地承包经营权人在土地承包期届满后继续承包土地的权利。该条“国家有关规定”既指现有的国家土地承包的法律、法规、政策规定，也指未来国家可能做出的修改，实质上为国家以后调整土地承包政策留出了立法空间。但是，为了保证长期而稳定的土地承包政策不动摇并非坚决不能调整承包地，毕竟人口的增减会引发人地矛盾。对此，法律和地方性法规还是有条件的赋予集体经济组织调整承包地的权利，其中陕西省实施《土地承包法》办法第十八条对于集体经济组织如何调整承包地作出了详细的规定。但必须指出，该条规定可以调整的承包地地类限于耕地和草地，且用以调整的承包地必须是集体预留的机动地、承包户自愿交回的承包地、集体组织依法收回的土地、新开垦的土地以及承包户之间互换的承包地，严禁将已承包到户的土地全部收回重新发包。所以，集体经济组织不能将承包到户的承包地收回用以调整承包地。